推動循環經濟 促進科學發展

　　全國人大常委會2008年8月29日通過的《中華人民共和國循環經濟促進法》(以下簡稱《循環經濟促進法》)，自今年1月1日起正式施行。頒布實施《循環經濟促進法》，是深入貫徹落實科學發展觀、依法推進經濟社會又好又快發展的現實需要，是落實黨中央提出的實現循環經濟較大規模發展戰略目標的重要舉措。當前，貫徹實施《循環經濟促進法》、發展循環經濟還將推動形成一批新產業和新產品，對拉動內需、創造新的就業崗位、解決民生問題具有積極的現實意義。

　　一、制定《循環經濟促進法》具有深刻的經濟社會背景

　　循環經濟是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，也是資源節約和循環利用活動的總稱。循環經濟作為一種新的發展模式，是在我國傳統的高消耗、高排放、低利用的經濟增長模式所帶來的資源約束和環境壓力背景下提出來的。上世紀80年代以來，我國經濟快速增長，各項建設成就顯著，但同時經濟發展與資源環境的矛盾也日趨尖銳。

　　環境污染加重趨勢尚未得到根本遏制。近年來，我國環境保護工作雖然取得積極進展，但環境形勢依然嚴峻。根據《2008年全國環境質量狀況》報告，長江、黃河等七大水系Ⅰ—Ⅲ類水質斷面比例為55.0%;湖泊富營養化問題突出;飲用水源地取水仍有23.6%超過Ⅲ類標準;近岸海域總體水質為輕度污染。農村環境問題突出，土壤污染日趨嚴重。危險廢物、汽車尾氣、持久性有機污染物等污染持續增加。黨的十七大提出，2020年要實現人均國內生產總值比2000年翻兩番，在這一過程中，資源、能源消耗勢必會持續增長，環境保護所面臨的壓力將會越來越大。

　　生態破壞問題日趨嚴重。2007年《中國環境狀況公報》的數據顯示，全國水土流失面積達356萬平方公里，占國土總面積的37.08%，耕地質量退化趨勢不斷加重。目前，我國森林覆蓋率只有18.21%，相當于世界森林平均覆蓋率(27%)的67.4%;我國90%的天然草原不同程度出現退化，其中嚴重退化草原近1.8億公頃。許多河流的水生態功能嚴重失調，生物多樣性減少，外來物種入侵造成的經濟損失嚴重，一些重要的生態區生態功能不斷退化。

　　資源能源形勢更加嚴峻。我國資源能源問題主要是過度消耗。2006年和2007年的《國民經濟和社會發展統計公報》顯示，我國GDP增長率分別為10.7%和11.4%，而同期火力發電量的增長率卻達到15.1%和14.9%。這種狀況如不盡快轉變，勢必產生資源能源難以為繼的后果。

　　國際環境壓力日益加大。以氣候變化為例，根據國際能源機構的估算，我國目前已經是二氧化硫的第一排放大國。2000年我國化石燃料燃燒所產生的二氧化碳排放總量排序在美國之后，居世界第二位。今后我國的經濟發展仍將保持較快的增長速度，能源需求將有一個顯著的增長。如果不對溫室氣體排放采取更加有效的減排措施，我們將面臨巨大的國際環境壓力。

　　要解決上述問題，破解制約我國經濟社會發展的結構性矛盾，就必須大力發展循環經濟，在保護環境、節約資源的同時保持經濟平穩較快發展。而推進循環經濟的發展，必須在統一的社會規范和法律體系下，把資源節約、環境建設同經濟發展、社會進步有機地結合起來。這樣既保證資源環境對經濟發展的支持，又保證經濟發展對資源節約和環境改善的促進，實現符合科學發展要求的良性循環。為此，中央領導同志對發展循環經濟及其立法工作高度重視，多次作出重要批示。2005年3月，胡錦濤總書記在中央人口、資源、環境工作會議上指出，要“大力宣傳循環經濟理念，加快制定循環經濟促進法”。全國人大常委會于2005年12月決定將制定循環經濟促進法補充列入立法計劃，并于2008年8月通過了《循環經濟促進法》。

　　二、《循環經濟促進法》是踐行科學發展觀的法律保障

　　《循環經濟促進法》為促進科學發展、保持經濟平穩較快增長提供了政策導引。科學發展觀的第一要義是發展。科學發展觀要求的發展，是又好又快的發展，是長期、穩定、可持續的發展。《循環經濟促進法》有一系列調整產業結構、促進節能減排的政策性規定，為我國實現經濟平穩較快發展提供了政策導引。按照《循環經濟促進法》的相關規定，我們應依法完善宏觀調控，加快調整產業結構，一方面要把擴大內需、促進增長同優化結構、產業升級結合起來，加快淘汰落后生產能力;另一方面要將嚴峻的經濟形勢轉化為推動經濟結構調整和發展方式轉變的有利機遇，加大對節能減排和循環經濟的支持力度。

　　《循環經濟促進法》為實踐科學發展觀提供了制度保障。實踐科學發展觀的核心是堅持以人為本。要真正做到這一點，就必須建立起行之有效的法律制度。只有依法促進循環經濟發展，才能有助于搞好資源節約和綜合利用，加強生態建設和環境保護，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。

　　《循環經濟促進法》為貫徹落實科學發展觀提供了長效機制。科學發展觀的基本要求是全面協調可持續。貫徹落實科學發展觀的這一基本要求，就必須建立將經濟增長與節約資源、保護環境統籌考慮的經濟發展模式，突破環境資源瓶頸對我國發展的制約;必須大力發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會;必須建立起與發展循環經濟相適應的綜合性長效機制。為此，《循環經濟促進法》規定了一系列包括綜合運用財政、稅收、投資、市場準入、價格、信貸等手段在內的法律規范，為建立促進科學發展的保障和支撐體系奠定了重要基礎。

　　三、《循環經濟促進法》的指導思想和制度內容

　　1.《循環經濟促進法》的指導思想和立法框架

　　歸納起來，《循環經濟促進法》的指導思想主要體現在如下幾個方面：一是堅持減量化優先的原則。西方發達國家發展循環經濟一般側重于廢物再生利用，而我國正處于工業化高速發展階段，能耗物耗過高，資源浪費較為嚴重，因此前端減量化的潛力很大，要特別重視資源的高效利用和節約使用。二是突出重點，著力解決能耗高、污染重、影響我國循環經濟發展的重大問題。對主要工業行業和重點企業，要明確提出節能減排的約束性要求。三是法律規范要有力度，對高消耗、高排放的行為要有硬約束。同時，通過制定一系列的激勵政策，為企業或個人按照循環經濟的要求進行生產和生活活動提供指導規范，支持和推動企業等有關主體大力發展循環經濟。四是在生產、流通和消費的各個環節，注重發揮政府、企業和公眾以及行業協會等主體在發展循環經濟中的積極性，形成推進循環經濟發展的整體合力。

　　“減量化、再利用、資源化”作為循環經濟的主要內容，已經由全國人大批準的一系列法律性文件所確認，最能體現循環經濟的本質特征。為此，《循環經濟促進法》按照實施“減量化、再利用、資源化”的順序設計該法的法律框架，并以此為主線解決發展循環經濟所面臨的突出問題。

　　2.《循環經濟促進法》的主要制度內容

　　一部法律，離不開若干重要的法律制度作支撐。《循環經濟促進法》的主要制度內容包括：

　　一是建立循環經濟規劃制度。循環經濟規劃是國家對循環經濟發展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核和實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。為此，《循環經濟促進法》規定了編制循環經濟發展規劃的程序和內容，為政府及部門編制循環經濟發展規劃提供了依據。

　　二是建立抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。我國一些地方的經濟發展是建立在過度消耗資源和污染環境的基礎上的，對這種不可持續的發展方式必須有實在而有效的總量控制措施。《循環經濟促進法》明確要求各級政府必須依據上級政府制定的本區域污染物排放總量控制指標和建設用地、用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的經濟和產業結構。依據《循環經濟促進法》，發展經濟決不能突破本地的環境容量和資源承載力，應把本地的資源和環境承載能力作為規劃經濟和社會發展規模的重要依據。

　　三是建立以生產者為主的責任延伸制度。在傳統的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任，而現代社會發展要求生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任。也就是說，生產者的責任已經從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段。為此，《循環經濟促進法》根據產業的特點，對生產者在產品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任作出了明確規定。

　　四是強化對高耗能、高耗水企業的監督管理。為保證節能減排任務的落實，對重點行業的高耗能、高耗水企業進行監督管理十分必要。《循環經濟促進法》規定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行能耗、水耗的重點監督管理制度。

　　五是強化產業政策的規范和引導。產業政策不僅是促進產業結構調整的有效手段，更是政府規范和引導產業發展的重要依據。為此，《循環經濟促進法》規定，國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院環境保護等有關主管部門，定期發布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄。

　　六是明確關于減量化的具體要求。對于生產過程，《循環經濟促進法》規定了產品的生態設計制度，對工業企業的節水節油提出了基本要求，對礦業開采、建筑建材、農業生產等領域發展循環經濟提出了具體要求。對于流通和消費過程，《循環經濟促進法》對服務業提出了節能、節水、節材的要求;國家在保障產品安全和衛生的前提下，限制一次性消費品的生產和消費等。此外，還對政府機構提出了厲行節約、反對浪費的要求。

　　七是關于再利用和資源化的具體要求。對于生產過程，《循環經濟促進法》規定了發展區域循環經濟、工業固體廢物綜合利用、工業用水循環利用、工業余熱余壓等綜合利用、建筑廢物綜合利用、農業綜合利用以及對產業廢物交換的要求。對于流通和消費過程，《循環經濟促進法》規定了建立健全再生資源回收體系、對廢電器電子產品進行回收利用、報廢機動車船回收拆解、機電產品再制造，以及生活垃圾、污泥的資源化等具體要求。

　　八是建立激勵機制。主要包括：建立循環經濟發展專項資金;對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持;對促進循環經濟發展的產業活動給予稅收優惠;對有關循環經濟項目實行投資傾斜;實行有利于循環經濟發展的價格政策、收費制度和有利于循環經濟發展的政府采購政策。

　　九是建立法律責任追究制度。《循環經濟促進法》專設法律責任一章，對有關主體不履行法定義務的行為規定了相應的處罰細則，以保障該法的有效實施。

　　(作者：國家環境咨詢委員會委員)