能源業國進民退須盡快改變

　　摘要：更早些時候，政府在2005年底出臺的“非公經濟36條”，鼓勵與支持“非公經濟”進入重要行業，包括能源行業，有人認為這與國資委的國有經濟絕對控制相矛盾。這個理解不對，能源行業的發電和煤炭早就對外資和民營開放了。

　　國務院國資委于2006年底出臺《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》。根據國資委的部署，國有經濟應對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業。指導意見沒有詳細解釋為什么在這些行業國有經濟必須保持絕對控制力和如何理解絕對控制力。如果簡單地理解，那么，只要國有經濟的比例高于50%即為絕對控股。對于資本密集型的能源行業，在目前國有資本占90%以上的情況下，民營參與空間依然很大。事實上，國資委也表示國家保持絕對控制力并不排斥外資和民營企業進入這些領域。

　　更早些時候，政府在2005年底出臺的“非公經濟36條”，鼓勵與支持“非公經濟”進入重要行業，包括能源行業，有人認為這與國資委的國有經濟絕對控制相矛盾。這個理解不對，能源行業的發電和煤炭早就對外資和民營開放了。

　　政府的能源行業政策對民營和外資一直是開放的和鼓勵的，然而，能源行業國進民退是一個不爭的事實。代表民營企業的聲音認為，即使有政府的鼓勵政策，民營經濟在能源行業的進入也會遭遇“玻璃門”現象;意指政府的鼓勵性政策就像被擋在玻璃門背后一樣，看得見卻享受不到。“玻璃門”現象有其歷史原因，這其中既包括國家相關部門設置的準入門檻，也包括能源國有壟斷企業的排他性，更包括現行經濟體制下政府機構對國企的依賴心理。近年來能源行業發展快速，民營在能源行業的份額卻快速縮小，許多以前在能源領域的外資和民營企業被國企擠出。

　　這說明政府對民企和外資有政策鼓勵還不夠，目前能源國進民退的趨勢要想得到抑制，對民營的鼓勵和支持必須更有力，尤其是能源改革必須加速。

　　改革是吸引民營企業和外資投資的必要條件，而民營和外資的參與可以優化投資結構。民營和外資首先可以作為新的資本來源，其次由于商業化經營管理可以提高運營效率。合理控制能源投資需要解決民營企業和外資的參與。簡單說某個國企不如民營有效率不完全對，但是，整體而言，如何將國企做得像民企有效率卻不容易。在目前國企一家獨大的情況下，如何鼓勵民營企業和外資的參與，是一個改革的大難題。

　　以電力為例，為什么在這一輪大電力投資中，電力裝機在五年內翻倍，而民營和外企基本上不參與，甚至變現退出？這值得我們反思。通過反思，或許可以找出解決問題的辦法。這個問題必須有效地盡快得到解決，因為它關系到能源行業的可持續性。政府可以通過有意限制國有能源投資，以及為民營提供更大的經營空間，來鼓勵民營和外企進入；實行國營民營聯合經營；還可以通過上市、出售給民營或外企等辦法使國有能源資產私有化。比如說，正在進行的山西煤炭資源重組，是否可以設想整合、組建民營大煤礦。

　　能源企業的政企分開是吸引民營和外資進入能源行業的必要條件。民營和外資進入對于能源行業的可持續有重要意義。除了優化產權結構，在行業內部形成多元產權主體競爭的格局，還可以提高企業的生產效率和競爭能力。目前由政府定價的能源價格機制，實質上要求民營、外資和國企一樣承擔政府的社會職能，是不合理的。民營和外資的社會責任和承擔政府社會職能不是一回事。做一個守法、關注環境和貧困的企業就是一個具有社會責任心的企業，要求他們承擔政府對能源的社會補貼，會帶來經營的不確定性，有時甚至是企業生死存亡的問題。能源價格的不確定性是阻礙民營和外資進入能源行業的一個重要因素。

　　廈門大學中國能源經濟研究中心的一項研究說明，打破能源國有壟斷，關鍵是能源價格改革。就能源行業來說，打破壟斷的必要條件是產權多元化，如果政府定價，產權多元化就很困難。在目前國企一家獨大和價格由政府控制的情況下，投資放開甚至鼓勵，不足以吸引外資和民營進入。例如，電力發電已經對外資和民營開放了二十多年，不但沒有看見外資和民營大量進入，而且看到外資變現退出。原因之一在于，當能源價格持續上漲時，政府定價不能為能源行業提供一個相對確定的商業運行環境，能源調價滯后的犧牲者必然是民企和外資。只要政府愿意，國企可以虧損，資金鏈也不會斷。鼓勵外資和民營進入能源行業的關鍵恰恰就是政企分開，避免能源企業承擔政府的社會職能，還有透明的市場定價機制。事實上，合理的能源價格機制設計，可以最大限度地降低能源壟斷企業左右市場價格的力量。

　　政企分開意味著能源企業不能再為政府承擔補貼。那么，“保本微利”原則的合理確定，對于保證能源供應可持續發展具有重要意義。根據國內能源改革的成果和國際上轉型經濟國家的相關改革經驗，必須盡快制定公開、透明的政府管制規則，規定能源服務的質量、可靠性和效率，從而制定“保本微利”的價格。“保本微利”的原則應當對國企和民營一視同仁。

　　面對能源稀缺和環境問題，也就是中國經濟發展和能源行業的可持續問題，政府應在短期的能源可控性和長期的能源可持續之間尋找平衡。國進民退的趨勢應該得到抑制。為了今后能源行業有一個良好、有效率的運行環境，現在就應當給民營更好的理解，更大的空間，和更多的扶持。